Niekończące się zamieszanie wokół Trybunału Konstytucyjnego powoduje, że coraz częściej pojawiają się głosy wzywające do głębokiej reformy tej instytucji (idącej dalej niż kolejne „ustawy naprawcze”), albo wręcz do jej likwidacji.
Podkreśla się, iż TK jest ciałem niedemokratycznym (nie jest bowiem zgromadzeniem obieralnym w wyborach i przed nikim nie opowiada). Posiadając niczym nieskrępowane prawo zablokowania każdej ustawy (uchwalonej przecież przez demokratycznie wybraną większość parlamentarną oraz podpisanej przez demokratycznie wybranego prezydenta), jest w istocie zaprzeczeniem idei demokracji oraz zasady suwerenności Narodu.
Innymi słowy – nie jest demokratycznym państwo, gdzie ostateczna władza prawodawcza leży w praktyce w rękach nieobieralnego w wyborach grona ekspertów, które z definicji przed nikim nie odpowiada.
Nie zamierzam w tym miejscu wyrażać swojego zdania co do tego, czy TK jest ciałem demokratycznym (na użytek niniejszej notki przyjmuję założenie, że nie jest). Chciałbym zamiast tego wskazać jakie są – moim zdaniem – konsekwencje takiego sposobu myślenia oraz odnieść się do najczęściej pojawiających się propozycji reformy działania TK.
1. Przeniesienie kompetencji TK na Sąd Najwyższy
Jednym z mniej radykalnych pomysłów jest koncepcja likwidacji TK i przeniesienia jego kompetencji (tj. w szczególności badania zgodności przepisów prawa z Konstytucją) na Sąd Najwyższy, w którym można byłoby utworzyć tzw. Izbę Konstytucyjną.
Pomysł ten przyniósłby zapewne oszczędności w budżecie, lecz osobiście nie wiem, gdzie (w świetle wskazanych powyżej zarzutów braku poszanowania zasady suwerenności Narodu) istniałaby tutaj poprawa w stosunku do sytuacji obecnej. Sąd Najwyższy również jest przecież wąskim gronem mędrców, którzy nie zostali przez Naród wybrani i którzy przed Narodem nie ponoszą żądnej odpowiedzialności. Jestem zdania, że w przypadku wdrożenia tego pomysłu, bardzo szybko Sąd Najwyższy spotkałby się z zarzutami upolitycznienia oraz walki z aktualną większością parlamentarną i z samym Suwerenem. Również kwestia obsady stanowisk w Sądzie Najwyższym stałaby się przedmiotem sporów politycznych i – niewykluczone – także i kryzysu konstytucyjnego. Sędziowie SN (tak samo, jak i sędziowie TK) określani byliby, jako przedstawiciele sędziowskiej korporacji, banda kolesi, państwo w państwie itd.
W świetle stawianych wobec TK zarzutów, tego rodzaju reforma w istocie nic by nie zreformowała i bardzo szybko wrócilibyśmy do punktu wyjścia (tj. tego, co mamy dzisiaj).
2. Przeniesienie kompetencji TK na sądy powszechne
Nieco dalej idącą reformą byłoby przyznanie każdemu sądowi (a nie tylko Sądowi Najwyższemu) prawa do oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją. W praktyce mogłoby to wyglądać tak, że sąd – rozpatrując określoną sprawę – miałby prawo ocenić, czy przepisy, które w tejże sprawie powinny mieć zastosowanie, są w ogóle zgodne z Konstytucją.
Pomysł ten nic by nie poprawił w kwestii „demokratyzacji” procesu kontroli zgodności z Konstytucją, gdyż sędziowie sądów powszechnych, tak samo jak i sędziowie SN czy TK, nie są przez Naród wybierani i nie ponoszą przed Narodem żądnej odpowiedzialności. Dalej mielibyśmy więc do czynienia z sytuacją, gdzie wąskie grono ekspertów może – wg swojego kaprysu – zakwestionować każdą ustawę i uniemożliwić w praktyce działanie większości parlamentarnej.
Co więcej, nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której co sąd, to inna wykładnia Konstytucji. I tak np. Sąd w X uznałby za niezgodne z Konstytucją ustawy o 500+ oraz o obrocie ziemią rolną, Sąd w Y uznałby obie te ustawy za zgodne z Konstytucją, zaś Sąd w Z uznałby jedną z tych ustaw za zgodną, a drugą za niezgodną. W takim układzie, zamiast obecnego „dualizmu prawnego” mielibyśmy do czynienia z prawdziwym „prawnym galimatiasem”.
W praktyce, w przypadku rozbieżności w interpretacji Konstytucji, do akcji wkroczyłyby sądy wyższych instancji (z Sądem Najwyższym na czele), które ujednoliciłyby orzecznictwo. Tyle tylko, że w takim przypadku… wracamy w istocie do pomysłu z pkt 1.
3. Likwidacja możliwości badania zgodności ustaw z Konstytucją
Wobec powyższych uwag dojść można do wniosku, że niedemokratyczna jest sama idea badania zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Być może więc, zamiast przenosić niedemokratyczne kompetencje TK na inne organy, po prostu wywalić do kosza samą ideę.
Pomysł ten może wydawać się racjonalny – są przecież liczne kraje, w których uchwalone przez parlament ustawy nie mogą być oceniane przez władzę sądowniczą. Tak jest np. w Wielkiej Brytanii (tzw. zasada parlamentarnej suwerenności, ang. parliamentary sovereignity) czy w Holandii. Mam jedynie nadzieję, że osoby gotowe poprzeć takie rozwiązanie, są świadome wszystkich jego konsekwencji i je zaakceptują.
Najistotniejszą konsekwencją przyjęcia tego rodzaju modelu będzie to, że Konstytucja przestanie być „najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. Wszelkie kwestie, które dziś uregulowane są w Konstytucji, będzie można zmienić normalną ustawą, uchwaloną przez Sejm zwykłą większością głosów (a nie większością 2/3). Skoro bowiem ustawy Sejmu nie mogłyby być badane co do ich zgodności z Konstytucją, to znaczy, że nawet ewidentna sprzeczność (pomiędzy ustawą a Konstytucją) nie mogłaby zostać wzruszona.
Przykładem na powyższe może być np. art. 18 Konstytucji, który chroni dziś „tradycyjny model małżeństwa”. Gdyby w przyszłości jakaś większość parlamentarna chciała wprowadzić związki partnerskie (nie mając większości 2/3), to ewentualna ustawa w tym zakresie zostałaby zaskarżona do TK, który przyznałby rację skarżącym. Jeśli jednak zlikwidujemy procedury badania zgodności ustaw z Konstytucją, to takiej ustawy nie będzie można zaskarżyć (bo i niby gdzie, skoro nie będzie ani TK, ani w ogóle samej procedury badania zgodności ustaw z Konstytucją). Czy wtedy też powiemy: „niech się dzieje wola Suwerena”?
Rzecz jasna ktoś może powiedzieć, że nic takiego nam nie grozi, gdyż w Polsce nigdy nie ukształtuje się większość parlamentarna, która chciałaby wprowadzenia związków partnerskich. Od siebie napiszę: „nigdy nie mów nigdy”. Zakładając jednak, że w przypadku związków partnerskich słowo „nigdy” faktycznie jest adekwatne, to wydaje się, iż jest wiele spraw nieco mniej kontrowersyjnych, co do których dużo łatwiej wyobrazić sobie powstanie takiej większości – np. liberalizacja dopuszczalności aborcji. W wyroku K 26/96 Trybunał stwierdził, że aborcja z „przyczyn społecznych” narusza art. 38 Konstytucji (prawo do życia). Innymi słowy, aborcja z „przyczyn społecznych” wymaga dziś zmiany Konstytucji; jak usuniemy procedury badania zgodności ustaw z Konstytucją, to przyszły, lewicowy Sejm wprowadzi to zwykłą większością głosów. Ponadto są np. kwestie eutanazji, religii w szkołach (dziś chroni ją art. 53 ust. 4 Konstytucji) czy finansów Kościoła.
Pytanie, czy tego właśnie chcemy?
W przywołanej powyżej Wielkiej Brytanii, zasada parlamentarnej suwerenności powoduje brak spisanej konstytucji oraz to, iż cały ustrój państwa może być zmieniony zwykłą większością głosów – np. poprzez zniesienie monarchii i Kościoła anglikańskiego (co ciekawe, projekt taki faktycznie został zgłoszony, ale nie spotkał się z poparciem. Dla zainteresowanych: https://en.wikipedia.org/wiki/Commonwealth_of_Britain_Bill).
4. Wyroki TK przestają być ostateczne
Analiza pomysłów reform z pkt 1-3 może prowadzić do wniosku, iż z jednej strony jakaś forma badania zgodności przepisów prawa z Konstytucją jest jednak konieczna (czyli nie akceptujemy polskiego modelu „parlamentarnej suwerenności”), z drugiej zaś potrzebujemy też pewnej „demokratyzacji” tego procesu lub poddania go kontroli ze strony Suwerena. Najprostszym rozwiązaniem wydaje się być powrót do rozwiązań sprzed roku 1997, kiedy to orzeczenia TK o niekonstytucyjności ustaw nie były ostateczne i mogły zostać odrzucone uchwałą Sejmu podjętą większością 2/3 głosów.
W tym miejscu zadać można pytanie, czy takie rozwiązanie jest praktyczne oraz logiczne. Praktyczne z tego względu, że większość 2/3 dla odrzucenia wyroku TK może być bardzo trudno zebrać, przez co reforma taka pozostałaby tylko na papierze. Logiczne zaś z tego względu, iż jeżeli w Sejmie powstanie wymagana większość 2/3, to zastanawiać się można, czy nie lepiej byłoby jej po prostu zmienić Konstytucję tak, aby usunąć stwierdzoną przez TK niezgodność.
Próg, o którym mowa powyżej, można oczywiście obniżyć – np. do 3/5. Łatwo można byłoby to jednak wykorzystać do obejścia przepisów o trybie zmiany Konstytucji. Wyobraźmy sobie na przykład, że partie chcące wprowadzenia JOW-ów mają wprawdzie 3/5 w Sejmie, ale nie mają 2/3. Uchwalają więc ustawę wprowadzającą JOW-y, TK uznaje ją za niezgodną z Konstytucją (art. 96 ust. 2 – „wybory proporcjonalne”) a następnie Sejm większością 3/5 odrzuca taki wyrok. W istocie więc, art. 96 ust. 2 Konstytucji zostałby zmieniony (tj. kompletnie inaczej zinterpretowany) bez większości 2/3.
Można też wymyślić tryb, w ramach którego wyrok TK powinien zostać zatwierdzony przez Naród w referendum. Z jednej strony byłoby to obejście przepisów o zmianie Konstytucji (w myśl których referendum nie eliminuje konieczności uzyskania większości 2/3 w Sejmie), z drugiej zaś rodziłoby pytanie o koszty organizowania kolejnych referendów oraz sens istnienia Sejmu (skoro i tak obywatele muszą sami wziąć sprawy w swoje ręce, to po co nam posłowie).
5. Litera prawa ważniejsza od jego ducha
Łukasz Warzecha, akcentując z jednej strony potrzebę istnienia TK jako takiego, wskazał m. in. na możliwość ograniczenia jego roli do orzekania tylko o zgodności z literą ustawy zasadniczej, a nie z jej duchem, bez żadnego poszerzania interpretacji (dla zainteresowanych: http://www.fronda.pl/a/lukasz-warzecha-dla-frondapl-petycja-o-likwidacji-trybunalu-konstytucyjnego-to-nadmierne-emocje-tk-jest-potrzebny-ale-trzeba-ograniczyc-jego-role,67786.html).
Powyższy pogląd odnieść należy – moim zdaniem – do art. 2 Konstytucji („Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”), z którego TK potrafi wywieść najróżniejsze rzeczy, nierzadko przedziwne. Ograniczenie „twórczej” roli TK w tym zakresie postrzegać można, jako sensowne rozwiązanie, choć idące w przeciwnym kierunku, niż chociażby minister Jarosław Gowin, który stwierdził swego czasu, iż duch prawa jest ważniejszy od jego litery.
Problem w tym, że najistotniejsze spory co do interpretacji Konstytucji, których doświadczyliśmy w ostatnim roku, dotyczą gołego teksu ustawy zasadniczej, a nie jej ducha. Poniżej przykłady:
- art. 139 zd. 1 – „Prezydent Rzeczypospolitej stosuje prawo łaski”. I nie wiadomo, co oznacza „prawo łaski”. Czy musi być prawomocny wyrok skazujący, czy też nie? Do tej pory przyjmowano (w oparciu o ducha prawa, a nie gołą literę), że musi. Dziś już nie wiadomo;
- art. 179 – „Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony”. I nie wiadomo, co oznacza słowo „powołuje”. Czy ma prawo odmowy, czy też nie? Na ogół przyjmuje się, że zwrot „powołuje” oznacza brak możliwości odmowy. Inaczej byłoby, gdyby zwrot brzmiał „może powołać”. Różnicę tę dobrze widać np. w art. 162 ust. 3 i 4 (tj. kiedy Prezydent musi przyjąć dymisję rządu, a kiedy nie musi, choć może);
- art. 190 ust. 5 – „Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów”. I nie wiadomo, co oznacza „większością głosów”. Czy chodzi o większość zwykłą czy kwalifikowaną? Do tej pory przyjmowano na ogół, że chodzi o większość zwykłą. Są jednak zdania, że fraza „większością głosów” oznacza tylko tyle, że nie zapadają jednogłośnie. W takim układzie, można zapisać, że będzie to np. 2/3. A dlaczego nie większość 90 % (14 z 15 sędziów) – to też nie będzie przecież wymóg jednomyślności?
Z powyższego wynika, że to nie z duchem Konstytucji mamy obecnie problem, ale z samą jej literą oraz kompletnie odmiennym rozumieniem prostych – wydawałoby się – słów. Tego rodzaju reforma nic by nie zreformowała i dalej bylibyśmy tu, gdzie jesteśmy.
6. Powszechne wybory sędziów TK
Chyba najbardziej radykalną – obok pomysłu z pkt 3 – jest koncepcja wyłaniania sędziów TK przez Naród w wyborach powszechnych. Rozwiązanie takie wydaje się łączyć ideę istnienia TK jako takiego, z postulatem jego demokratyzacji oraz poddania go kontroli ze strony Suwerena.
Rzecz jasna można byłoby w tym miejscu snuć rozważania, czy wybory takie powinny odbywać się wg ordynacji proporcjonalnej czy też większościowej, albo też, czy kandydaci w takich wyborach powinni legitymować się ukończonymi studiami prawniczymi, czy też może kandydować mogłaby każda osoba z ulicy. Można byłoby się zastanawiać, czy kampania wyborcza, mająca w założeniu opierać na argumentach natury prawnej i merytorycznej, nie przekształciłaby się w konkurs na to, który kandydat na sędziego ładniej zaśpiewa i zatańczy. To mnie jednak w tym momencie nie interesuje.
Trudno jest mi sobie jednak wyobrazić, aby o poparciu społecznym dla poszczególnych kandydatów na sędziów decydowały inne względy, niż polityczne sympatie kandydatów. W mniejszym bądź większym stopniu, nasze poglądy polityczne determinowałyby to, na którego sędziego oddalibyśmy swój głos. W rezultacie, wybrany w wyborach powszechnych TK byłby wprawdzie ciałem jak najbardziej demokratycznym, to jednak jednocześnie wyraźnie upolitycznionym. Stałby się wówczas – już bez cienia ironii – „trzecią izbą parlamentu”.
Wskazane powyżej upolitycznienie TK rodziłoby szereg problemów. Jeżeli wybory do TK odbywałyby się równolegle z wyborami parlamentarnymi, to najprawdopodobniej ta sama opcja polityczna uzyskałaby większość tak w Sejmie, jak i w Senacie oraz w TK. Trudno mi uwierzyć w to, aby taki Trybunał specjalnie przeszkadzał „swojej” większości parlamentarnej i uchylał jej ustawy. Z drugiej zaś strony, jeśli wybory do TK odbywałyby się w innym terminie, niż wybory parlamentarne, mogłaby zaistnieć sytuacja, w której w Sejmie i w Senacie większość miałaby jedna opcja polityczna, zaś w TK druga. W takim układzie, TK podjąłby zapewne walkę z większością parlamentarną, uchylając jej wszystkie ustawy. Co więcej – przy złym wietrze – moglibyśmy skończyć w sytuacji „kohabitacji absolutnej”, w której większość sejmowa byłaby z partii A, Prezydent z partii B, zaś większość w TK sprzyjałaby partii C.
Niezależnie od powyższego, powszechne wybory sędziów TK rodziłyby obawy o obejście trybu zmiany konstytucji. Nie potrzeba byłoby już bowiem większości 2/3 w Sejmie, skoro wystarczyłoby uzyskać zwykłą większość w TK, aby móc dowolnie interpretować konstytucję bez potrzeby jej formalnej zmiany.
Podsumowanie
Nie da się – moim zdaniem – skutecznie połączyć postulatów demokratyzacji TK z zadaniami, dla których organ ten został stworzony. Być może bowiem dojść należy do wniosku, że same te zadania (tj. kontrola konstytucyjności ustaw) są z natury niedemokratyczne.
Co więcej, być może sama idea konstytucji, jako ustawy zasadniczej, jest niedemokratyczna. Skoro bowiem do zmiany konstytucji potrzeba 2/3 głosów w Sejmie (czego nie można zastąpić referendum), to oznacza to, że są sprawy (np. proporcjonalność wyborów), których zwykła większość zmienić nie może. Jeżeli zaś są sprawy, których zwykła większość zmienić nie może, to czy to nadal jest demokracja?
A co ja o tym myślę?
Ktoś, kto doczytał aż do tego miejsca, mógłby stwierdzić, że niniejsza notatka to jedna wielka obrona TK w jego obecnym kształcie. Tymczasem upolitycznienie, walkę z większością parlamentarną oraz obchodzenie przepisów o zmianie konstytucji (poprzez niemal dowolną jej interpretację) można zarzucić Trybunałowi także i dziś.
Zgadzam się z tym, że TK w obecnej formie można dziś wiele zarzucić. Jestem też zdania, że niezbędna jest reforma. Obawiam się tylko, że żadna z podniesionych do tej pory propozycji nie stanowiłaby realnej reformy. Osobiście zaś wolę już stan obecny od nieudanej i pozornej reformy.
Rzecz jasna, można byłoby mi w tym momencie zarzucić, że tylko narzekam, zamiast zaproponować jakieś własne rozwiązanie. Osoby zainteresowane moim zdaniem w tej kwestii (choć wyrażonym niewprost i na razie bez szczegółów) odsyłam do notki, jaką napisałem nieco ponad rok temu – pt. „Od czego zacząć naprawę Rzeczpospolitej?” Napiszę nieskromnie, że zawarte tam tezy nie straciły nic na swej aktualności a miniony rok tylko je – w moim przekonaniu – potwierdził.
